Сегодня Соединенные Штаты вводят в три раза больше санкций, чем любая другая страна или международная организация, и против трети всех стран применяют те или иные финансовые ограничения в отношении людей, имущества или организаций.
Санкции США стали почти безусловным оружием в вечной экономической войне, и их чрезмерное использование признается на самом высоком правительственном уровне. Но американские президенты находят этот инструмент все более непривлекательным.
Отрезая свои цели от западной финансовой системы, санкции могут разрушить национальную промышленность, уничтожить личные состояния и нарушить баланс политических сил в проблемных режимах.
Но даже по мере распространения санкций растет беспокойство по поводу их воздействия.
В Вашингтоне санкции породили многомиллиардную индустрию. Иностранные правительства и транснациональные корпорации тратят непомерные суммы, чтобы повлиять на систему, а юридические фирмы и лоббистские конторы с К-стрит создали процветающую санкционную практику, отчасти заманивая правительственных чиновников, чтобы те наживались на их опыте.
В других местах санкции подтолкнули автократические режимы к торговле на черном рынке, расширив возможности преступных сетей и банд контрабандистов. Противники США наращивают усилия по совместной работе, чтобы обойти финансовые санкции. Как и военные действия, экономическая война может привести к сопутствующему ущербу: например, санкции против Венесуэлы привели к экономическому спаду, примерно в три раза превышающему тот, что был вызван Великой депрессией в США.
Санкции — или даже просто угроза их применения — могут быть эффективным инструментом политики, способом "наказать за плохое поведение" или оказать давление на противника, не прибегая к военной силе. Санкции позволили американским правительствам занять моральную и экономически значимую позицию в отношении лиц, совершивших военные преступления. Они помогли положить конец режиму апартеида в Южной Африке и способствовали окончательному свержению сербского диктатора Слободана Милошевича. Сторонники санкций говорят, что даже в случае неудачи они могут быть предпочтительнее альтернативы, которая может заключаться в бездействии — или в развязывании войны.
Тем не менее, санкции против Северной Кореи действуют уже более полувека, не останавливая усилий Пхеньяна по приобретению ядерного оружия и межконтинентальных баллистических ракет. Санкции США против Никарагуа мало что сделали для сдерживания авторитарного режима президента Даниэля Ортеги. Два года санкций против России из-за военной операции на Украине ухудшили долгосрочные экономические перспективы Москвы и повысили стоимость военного производства. Но эти санкции также породили «темный флот» судов, продающих нефть вне международных правил, и укрепили союз Кремля с Пекином.
Тревога по поводу усиления санкций достигла самых высоких уровней в правительстве США. Некоторые высокопоставленные чиновники администрации прямо заявили президенту Байдену, что чрезмерное использование санкций рискует сделать этот инструмент менее ценным. И все же, несмотря на признание того, что объем санкций становится чрезмерным, американские чиновники склонны считать каждое отдельное действие оправданным, что затрудняет остановку этой тенденции. В этом году Соединенные Штаты снова вводят санкции рекордными темпами: согласно анализу Washington Post, более 60 процентов всех стран с низким уровнем дохода в настоящее время находятся под той или иной формой финансовых санкций.
«Это единственное, что стоит между дипломатией и войной, и поэтому они стали самым важным внешнеполитическим инструментом в арсенале США», — говорит Билл Рейнш, бывший сотрудник Министерства торговли, а ныне заведующий кафедрой международного бизнеса в вашингтонском аналитическом центре «Центр стратегических и международных исследований».
«И все же, — говорит Рейнш, — никто в правительстве не уверен, что вся эта стратегия работает».
Экономические войны ведутся тысячелетиями. Древние Афины ввели торговые санкции против своих противников в V веке до нашей эры, а президенты США ограничивали внешнюю торговлю с момента возникновения республики. В 1807 году Томас Джефферсон закрыл американские порты для экспортных перевозок и ограничил импорт из Великобритании. Современные санкции основаны на законах, принятых во время холодной и Первой мировой войн.
Вторжение Саддама Хусейна в Кувейт в 1990 году привело к появлению новой формы этого оружия: международной блокаде экспорта в Ирак. После войны в Персидском заливе всеобъемлющие санкции запретили Ираку экспортировать нефть и импортировать товары для восстановления разрушенных систем водоснабжения и электроснабжения, и в стране резко возросло число таких заболеваний, как холера и тиф.
В то же время после распада Советского Союза Соединенные Штаты стали значимой мировой сверхдержавой как в финансовом, так и в военном отношении. Правительства и банки всего мира стали зависеть от американского доллара, который остается доминирующей валютой на Земле.
Сегодня доллар покупает доступ к американской экономике, но также лежит в основе международной торговли, даже если нет связи с американским банком или предприятием. Цены на такие товары, как нефть, устанавливаются во всем мире по отношению к доллару, а страны, торгующие в своих собственных валютах, ориентируются на доллар при заключении международных сделок.
Такое финансовое превосходство создает риск для противников и даже некоторых союзников США. Чтобы работать с долларами, финансовые институты часто должны брать кредиты, пусть даже временные, у американских партнеров и соблюдать правила правительства США. Таким образом, Министерство финансов, регулирующее финансовую систему США, становится привратником мировых банковских операций.
А санкции — это ворота.
Сотрудники Министерства финансов могут наложить санкции на любое иностранное лицо, фирму или правительство, которые, по их мнению, представляют угрозу для экономики, внешней политики или национальной безопасности США. При этом не требуется обвинять, а тем более уличать кого-либо в конкретном преступлении. Однако введение санкций превращает в преступление сделки со стороной, против которой введены санкции.
Попадание под американские санкции равносильно бессрочному запрету на участие в большей части мировой экономики.
— Билл Рейнш, бывший сотрудник Министерства торговли, а ныне заведующий кафедрой международного бизнеса в Центре стратегических и международных исследований
Система создавалась медленно. Первоначальными целями (помимо коммунистической Кубы) были наркокартели в таких странах, как Мексика и Колумбия, и режимы-изгои, такие как Ливия. Еще в 1990-х годах Управление по контролю за иностранными активами Министерства финансов США (OFAC) отвечало за реализацию всего нескольких санкционных программ. Его сотрудники умещались в одном конференц-зале. Одной из его основных обязанностей было блокирование американских продаж кубинских сигар.
Все изменилось после террористических атак 11 сентября 2001 года. Конгресс принял закон, обязывающий финансовые учреждения вести учет потребительских операций и передавать их правоохранительным органам. Внезапно у американских чиновников появились объемы информации о клиентах мировых банков, в то время как развитие цифрового банкинга позволило получить новое представление о мировом движении денег.
По мере того как Министерство финансов становилось ключевым игроком в глобальной войне с терроризмом, американские политики начали понимать силу финансовой гегемонии страны. Эксперты призывали к более изощренному подходу, чем обычное эмбарго, применявшееся в Ираке. «Умные санкции», надеялись эти сторонники, будут более точными и окажут максимальное давление, отсекая только злонамеренных игроков.
Доказательство концепции вскоре материализовалось. В 2003 году Северная Корея встревожила мир, выйдя из договора о ядерном оружии. Сотрудники казначейства при президенте Джордже Буше-младшем не только нацелились на банк Макао, который обрабатывал платежи для Пхеньяна, но и угрожали всем банкам, которые вели с ним торговые операции.
Северокорейские чиновники взвыли, — и эти меры нарушили финансовые операции Пхеньяна. Этот эпизод стал откровением для сотрудников Казначейства: Америка, как оказалось, смогла повлиять на врага на другом конце света, не выпустив ни одной пули и не потратив ни одного пенни.
«Это был переломный момент», — говорит Кристен Патель, которая с 2015 по 2017 год занимала руководящие должности в Сети по борьбе с финансовыми преступлениями Министерства финансов, а сейчас преподает политику санкций и незаконные финансы в Сиракузском университете. «Казначейство получило разрешение начать бить этим молотком».
Вскоре в программу действий были включены более крупные цели и более агрессивные меры. В 2010 году президент Барак Обама совместно с Конгрессом одобрил санкции, призванные заставить Иран отказаться от своих ядерных амбиций. Министерство юстиции начало взыскивать миллиарды долларов штрафов с западных банков, которые нарушали запреты Казначейства.
Эти санкции распространялись не только на Иран, но и на фирмы, торгующие с ним, подрывая связи Тегерана с международными рынками. Иранские лидеры дрогнули и решили добиваться заключения ядерной сделки, которая обещала прекращение финансовой изоляции.
Эта демонстрация силы привела к новым требованиям. Ко второму сроку Обамы санкции были введены против растущего списка, включающего военных чиновников Демократической Республики Конго, поставщиков йеменских военных, ливийских чиновников, связанных с Муаммаром Каддафи, и — после жестокого подавления гражданских протестов в Сирии — президента Башара Асада.
Конгресс включился в работу, завалив Госдепартамент и Белый дом просьбами о введении санкций, которые в некоторых случаях, похоже, были направлены на то, чтобы отсечь иностранных конкурентов для промышленности родного штата.
В 2011 году на праздничной вечеринке в отеле Harrington в центре Вашингтона Адам Шубин, занимавший тогда пост директора OFAC, спел песню под названием «Every Little Thing We Do Is Sanctions» на мотив «Every Little Thing She Does Is Magic» группы Police (подтвердил Шубин в электронном письме).
Некоторые эксперты считают, что этот всплеск вышел из-под контроля.
«Разумные санкции должны быть набором инструментов на выбор, где вы подбираете конкретную санкцию в соответствии с правонарушением и уязвимостью страны», — считает Джордж Лопес, ученый по санкциям из Университета Нотр-Дам, которому многие приписывают помощь в популяризации этой идеи более 20 лет назад. Вместо этого политики, изучив набор инструментов, заявили: «Я использую все и сразу».
В 2014 году вторжение России и аннексия Крыма у Украины поставили Казначейство перед огромной задачей. Такие страны, как Северная Корея и Иран, рассматривались как серьезная угроза национальной безопасности, но никто не верил, что они являются неотъемлемой частью глобальных финансов. Теперь же Казначейство было вынуждено противостоять одной из 10 крупнейших экономик мира. Неверный шаг мог привести к падению мировых рынков.
Помощники казначейства, которые раньше трудились в безвестности, передавали рекомендации непосредственно чиновникам кабинета министров, которые одновременно получали информацию от встревоженных руководителей компаний из списка Fortune 500 и глав банков Уолл-стрит. Санкции внезапно стали ключевым элементом в возрождающемся соревновании «великих держав» между Вашингтоном, Пекином и Москвой.
«Вы получали запросы и комментарии, казалось бы, из всех уголков правительства: «Почему вы не ввели санкции против этих людей? А что насчет этих людей?» — говорит Адам М. Смит, который во время администрации Обамы занимал должность старшего советника OFAC и директора по многосторонним вопросам в Совете национальной безопасности.
«Независимо от того, демократ вы или республиканец, ход мыслей всегда был таким: почему бы вам не продолжать это делать?» — говорит Смит.
Однако правительственные чиновники начали замечать проблемы, связанные с новым сложным режимом Казначейства. Санкции против России, направленные на союзников президента Владимира Путина и государственные банки, не оказали очевидного влияния на контроль над Крымом. Европейские лидеры стали сердиться из-за штрафов, наложенных на их банки. Власти Уолл-стрит начали ворчать по поводу расходов на выполнение новых головокружительных инструкций.
Количество организаций, подпадающих под санкции, казалось, росло слишком быстро, чтобы OFAC могло за ним угнаться. Нюансы породили путаницу, посыпались просьбы о разъяснении, а количество судебных исков против агентства утроилось. Усилилась текучесть кадров, поскольку растущие ставки позволили сотрудникам Казначейства уйти в частный сектор, чтобы получить зарплату, которая могла бы увеличить их доходы в четыре раза.
Возникла и более серьезная проблема: сила санкций заключалась в том, что они лишали иностранных игроков доступа к доллару. Но если санкции сделают зависимость от долларов рискованной, страны могут найти другие способы торговли, что позволит им полностью избежать американских санкций.
В марте 2016 года министр финансов Обамы Джек Лью публично предупредил о «чрезмерном распространении санкций» и риске того, что их «чрезмерное использование может в конечном итоге снизить способность США эффективно применять санкции».
И все же пришедшая к власти администрация Трампа вновь нашла новое применение финансовому оружию, применив больше санкций, чем когда-либо. Став президентом, Дональд Трамп использовал санкции в целях возмездия так, как они не были задуманы: например, приказал наложить их на чиновников Международного уголовного суда после того, как суд начал расследование военных преступлений в отношении поведения американских войск в Афганистане.
Администрация Трампа также ввела сокрушительные санкции против Венесуэлы, стремясь дискредитировать диктатуру Николаса Мадуро и стимулировать оппозиционное движение. Эти санкции не смогли сместить Мадуро, и теперь их часто обвиняют в том, что они усугубили один из худших экономических коллапсов мирного времени в современной истории.
«Злоупотребление этой системой просто смешно, но это не вина Казначейства или OFAC: это хорошие профессионалы, на которых свалили всю эту политическую работу. Они хотят освободиться от этой неустанной, бесконечной, иногда в буквальном смысле слова, системы «ты должен наложить санкции на всех и каждого», — говорит Калеб Маккарри, который работал старшим сотрудником сенатского комитета по международным отношениям и возглавлял Госдепартамент по вопросам политики в отношении Кубы во время администрации Джорджа Буша-младшего. «Она слишком часто используется и вышла из-под контроля».
К моменту вступления Байдена в должность в его переходной команде сложился консенсус относительно того, что необходимо что-то менять.
Летом 2021 года пять сотрудников Казначейства разработали внутренний проект, предлагающий реструктурировать систему санкций. По словам двух человек, участвовавших в работе над проектом, он состоял примерно из 40 страниц и должен был стать самым значительным обновлением санкционной политики за последние десятилетия.
Но, как и три предыдущие администрации, команда Байдена сочла, что от власти трудно отказаться.
По словам людей, знакомых с документом, которые говорили на условиях анонимности, чтобы отразить конфиденциальность обсуждений, сотрудники Казначейства наблюдали, как их боссы убирают ключевые части их плана, включая положение, которое предусматривало создание центрального координатора. К тому времени, когда в октябре того же года Казначейство публично опубликовало свой «Обзор санкций на 2021 год», 40-страничный проект сократился до восьми страниц и содержал самые бестолковые рекомендации предыдущего документа, по словам собеседников. (Два человека, знакомых с этим вопросом, обвинили в масштабах изменений внутренние разногласия с Госдепартаментом и сказали, что руководство Казначейства также выступило против пересмотра. Представитель Госдепартамента отказался от комментариев.)
Четыре месяца спустя российские войска вошли на Украину, и Байден обрушил на страну беспрецедентный шквал из более чем 6000 санкций за два года. И не только против России: администрация Байдена ввела санкции против таких объектов и лиц, как израильские поселенцы на Западном берегу, бывшие правительственные чиновники в Афганистане, предполагаемые торговцы фентанилом в Мексике и северомакедонская компания по производству шпионского программного обеспечения. Между тем, санкции, которые Байден обещал ослабить, например, введенные Трампом против Кубы, были в основном сохранены под давлением Капитолийского холма, несмотря на то, что высшие должностные лица администрации считают эмбарго контрпродуктивным и неудачным.
Администрация Байдена предприняла шаги по смягчению непредвиденных последствий. В прошлом году Казначейство объявило о найме экономистов в новый отдел, занимающийся анализом экономического воздействия санкций. Гуманитарные группы высоко оценили усилия администрации Байдена, направленные на то, чтобы обеспечить поступление в страны, находящиеся под санкциями, важнейших медицинских препаратов и продовольствия. И некоторые из худших опасений критиков не оправдались: доллар остается главной резервной валютой мира, по крайней мере, пока.
«Санкции — важный инструмент, который может способствовать укреплению нашей национальной безопасности, но они должны использоваться только как часть более широкой внешнеполитической стратегии», — говорится в заявлении заместителя министра финансов Уолли Адейемо. «Обзор санкций, проведенный Казначейством в 2021 году, предоставил полезную дорожную карту, которая поможет нам усовершенствовать использование этого важного инструмента».
Но другие проблемы, похоже, усугубляются. Нынешние и бывшие американские чиновники называют объем работы OFAC непомерным, агентство переполнено десятками тысяч запросов от частного сектора. По словам двух человек, знакомых с ситуацией, которые говорили на условиях анонимности, чтобы рассказать о внутренних переговорах, некоторые чиновники Белого дома передали вопросы национальной безопасности на рассмотрение некоммерческим организациям, а сами занялись мозговым штурмом сценариев, в которых санкции должны быть значительно усилены, чтобы противостоять американским противникам.
В конце 2022 года старшие советники Белого дома вновь обсудили вопрос о реформировании американских санкций. По словам одного из чиновников, на переговорах за закрытыми дверями, в которых участвовал Байден, помощники говорили о необходимости разработать руководящие принципы экономического маневрирования, в том числе ограничить использование санкций моментами, когда «основные международные принципы, лежащие в основе мира и безопасности, находятся под угрозой».
Но эти идеи были отложены перед лицом более насущных требований.
«Менталитет, почти странный рефлекс, в Вашингтоне стал таким: если происходит что-то плохое в любой точке мира, США собираются ввести санкции против тех или иных лиц. И в этом нет никакого смысла», — считает Бен Родс, занимавший пост заместителя советника по национальной безопасности в администрации Обамы.
«Мы не думаем о побочном ущербе от санкций так же, как о побочном ущербе от войны», — говорит Родс. «Но мы должны».
Источник: @thebugged
